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Proyecto de ley reguladora de la acción exterior y cooperación para el desarrollo de Galicia.

Proyecto de ley reguladora de la acción exterior y cooperación para el desarrollo de Galicia. (11/PL-000005 ).

Opiniones

1 - Escrito por INSTITUTO GALLEGO DE ANÁLISIS Y DOCUMENTACIÓN INTERNACIONAL (IGADI) el 17/11/2020 12:22

LEGISLA CON nosotros: PARLAMENTO DE GALICIA 17 DE NOVIEMBRE DE 2020 LEY REGULADORA DE La ACCIÓN EXTERIOR Y COOPERACIÓN Al DESARROLLO DE GALICIA: OPINIÓN Y SUGERENCIAS DEL INSTITUTO GALLEGO DE ANÁLISIS Y DOCUMENTACIÓN INTERNACIONAL (IGADI) 1. JUSTIFICACIÓN Y ANTECEDENTES. El IGADI nació en Baiona un 10 de septiembre de 1991, en el contexto inmediato del final de la Guerra Fría a nivel internacional y una década después de la aprobación del Estatuto de Galicia. Su misión fundacional en aquella altura fue a promover la presencia internacional de Galicia y acercarnos al mundo desde aquí. Veintinueve años después el IGADI, como asociación sin ánimo de lucro y think tank de relaciones internacionales, presenta una lista de resultados singulares en la historia del desarrollo de la Autonomía y de su cultura exterior e internacional. En el año 1997 es capaz de erguir junto a los 10 Ayuntamientos fundacionales el Fondo Gallego de Cooperación y Solidaridad, en el 2001 impulsa la Fundación Plácido Castro para promover la figura del humanista gallego y la relación con el celtismo, en el 2003-2004 el IGADI define el primero Libro Blanco de la Acción Exterior de la Xunta de Galicia, en el 2005 créela el Observatorio de la Política China y en el 2009 el Observatorio Gallego de la Lusofonía, desde lo 2010 hace parte del Consejo de Acción Exterior que creó la Xunta, en el 2015 se impulsa el Congreso de Estudios Internacionales de Galicia con el Observatorio de la Gobernanza de la Universidad de Vigo, o en el 2019 promueve la Declaración institucional por unanimidad de todos los grupos del Pleno del Ayuntamiento “A Coruña global en el mundo del S.XXI” en el contexto de la Estrategia Gallega de Acción Exterior y el Jacobeo 2021... En la historia del papel del IGADI en la definición y acompañamiento de las políticas públicas de acción exterior de Galicia hazse imprescindible referenciar los Convenios entre la Xunta de Galicia (nos distintos gobiernos autonómicos) entre 1994 y 2012, que ayudaron a consolidar al IGADI y al conjunto de la acción exterior de Galicia. 2. ANTEPROYECTO DE LEY, PROCESO 2019 Y ABSTENCIÓN EN El CONSEJO DE ACCIÓN EXTERIOR DE GALICIA. El año 2019 estuvo marcado en el IGADI por la comunicación electrónica recibida en febrero de 2019, dirigida a las entidades parte del Consejo de Acción Exterior de Galicia (Decreto 2009) anunciándonos un plazo de consultas previas para la elaboración de la Ley de Acción Exterior y Cooperación al Desarrollo de Galicia. Así las cosas al trabajo de acompañamiento y visibilización de la Estrategia Gallega de Acción Exterior programado para lo 2019 se sumó el trabajo de seguimiento, consultas y propuestas del proceso de construcción de la Ley, en la búsqueda de un salto de calidad en la arquitectura de las políticas públicas de acción exterior en Galicia. En este sentido el 28 de febrero presentamos el documento “8 Principios preliminares para una Ley de Acción Exterior y Cooperación al Desarrollo” y posteriormente, el 15 de septiembre, el documento “Sugerencias al Anteproyecto de Ley reguladora de la acción exterior y cooperación al desarrollo de Galicia”. Finalmente, el 25 de noviembre de 2019 nos abstuvimos en el CAEX, con la siguiente comunicación: “Queremos expresar en primer lugar nuestras enhorabuenas a la Xunta de Galicia por la decisión de activar la creación de esta Ley, para nosotros central en la construcción de la Galicia de la próxima década y del futuro. Es un paso adelante que debemos subrayar, y que reclamábamos como necesario ya desde 2015, cuando titulamos a nuestro informe anual sobre la acción exterior de Galicia “Del Libro Blanco a uno pudoroso decreto”. Además hace falta también significar muy positivamente la decisión de dar un paso adelante en materia de acción exterior en un momento de tentaciones recentralizadoras y debilidad del sistema autonómico, en el que hace falta resignificar y poner en valor en Galicia la idea de la nacionalidad histórica. Sin embargo, más allá de las enhorabuenas, también por el por la recoñecible y notable mejora del texto tras la fase de alegatos, debemos exponer que identificamos el paso adelante como un paso incompleto, por lo que expresaremos nuestra abstención en relación al informe del CAEX. Para nosotros la oportunidad y el salto cualitativo de la acción exterior gallega depende de un salto en la coherencia y coordinación de políticas en la relación con el internacional, lo que pasa necesariamente porque la EGAEX asuma la necesidad de ser programada de manera sistemática y participada, y también mínimamente monitorizada y comunicada, en la relación entre la Xunta y el conjunto de la sociedad, mas en particular con la Universidad gallega, las ciudades y las Diputaciones, el Consello da Cultura, las entidades empresariales y las Cámaras de Comercio, la sociedad civil… Esta idea estaba en el centro de nuestras sugerencias alrededor del Anteproyecto presentado por la Xunta y no ha sido asumida en ninguna de sus formas, lo que nos impide votar afirmativamente pese a los aspectos positivos del proceso señalados anteriormente. Nosotros aspiramos que la Ley sea la puerta a un salto de calidad, la una política con presupuestos, evaluable, que procure indicadores del retorno de la acción exterior. Que estimule la coordinación, el conocimiento y la innovación. También previsible y recoñecible cómo política pública de por sí, dentro de la necesaria flexibilidad y capacidad de reacción para la gestión de los asuntos internacionales. Trabajaremos en la medida de nuestras posibilidades en clave constructiva para que el proceso parlamentario asuma este necesario salto de calidad de las políticas públicas de acción exterior. Muchas gracias por la atención." 3. PROPUESTAS PROYECTO DE LEY REGULADORA DE La ACCIÓN EXTERIOR Y COOPERACIÓN PARA El DESARROLLO DE GALICIA Así las cosas y más allá de la opinión expresada por múltiples canales alrededor de las fortalezas y debilidades del conjunto de nuestra acción exterior, y en la altura del proceso actualmente en curso en el Parlamento, concretamos nuestras propuestas operativas en el momento actual desde lo principio de realismo y desde la naturaleza del IGADI como entidad promotora de acuerdos transversales y visión constructiva de país. Así las cosas entendemos que el salto de calidad operativo en el conjunto de políticas públicas de acción exterior de Galicia pasa por la incorporación de los siguientes artículos: ● En el TÍTULO PRELIMINARI, Añadir un Objetivo Estratégico, en el Art 4. “k) Fortalecimiento de las asociaciones de estudios internacionales de Galicia y de la capacidad de diagnosis, estrategia y pensamiento exterior de la acción exterior gallega.” ● En el TÍTULO II: PROGRAMACIÓN DE La ACCIÓN EXTERIOR DE GALICIA, CAPÍTULO I: ESTRATEGIA GALLEGA DE ACCIÓN EXTERIOR (EGAEX) En el art 9, añadir: “La EGAEX se desarrollará por medio de un Plan Director y Planes anuales de acción, que definirán instrumentos, objetivos y actividades previsibles y evaluables, junto a líneas de coordinación y financiación con el resto de agentes del CAEX para el impulso de la acción exterior de Galicia”. En el art 14, añadir 14.3. “La programación de la EGAEX definirá una línea permanente de trabajo en relación a la formación, información y comunicación de la acción exterior de Galicia, donde las entidades de estudios internacionales de Galicia tendrán un papel prioritario” ● En el TÍTULO IV, EURORREGIÓN GALICIA-NORTE DE PORTUGAL Y LUSOFONÍA En el art 26, añadir, 26.3: “La EGAEX definirá en su Plan Director y nos sus Planes anuales una línea de trabajo sistemática en relación al desarrollo de la Ley Paz Andrade.”

2 - Escrito por Serafin PAZOS-VIDAL el 03/12/2020 00:55

Serafin Pazos Vidal, Doctor en Unión Europea, Jefe de la Oficina de Bruselas y responsable the Política Europea de la Convención de Autoridades Locales Escocesas, Miembro del Comité de Expertos de Subsidiariedade del Comité Europeo de las Regiones, Coordenador del Grupo de Expertos de Cohesión del Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) (2008-2018), Secretario de los miembros escoceses del Comité de las Regiones (2007-2020) y del Consejo de Poder Locales y Rexionals del Consejo de Europa, Ponente técnico de varios Dictámenes del Comité de las Regiones, Consejo de Poder Locales y Regionales del Consejo de Europa, Parlamento Europe, Parlamento Escoces y Parlamento Británico. Miembro de la Comisión Institucional y de Acción Exterior del Consejo de la Cultura Gallega. Autor del Libro Subsidiarity and IU Multilevel Governance Actors Networks and Agendas (Routledge, 2019). Confirma que goza plenamente de la condición política de gallego, es mayor de edad y escribe a título personal. Consideraciones generales: Hay que dar la bienvenida la este proyecto de Ley de Acción Exterior que complementa el trabajo previo de más de 30 años de acción exterior de Galicia y supone un paso adelante verbo de las Estrategias Anteriores. Hay que resaltar el enfoque holístico, por el cual se entiende la acción exterior de Galicia como un fenómeno colectivo que no se limita a la propio gobierno sino que implica a toda la sociedad. Resulta enteramente comprensible que se quisiera codificar toda una serie de prácticas que ya existen en la realidad y de recepcionar en el Derecho Autonómico Gallego buena parte de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a respeto de la acción exterior de las Comunidades Autónomas. Una necesidad, no solo consecuente con nuestra tradición jurídico-política claramente anclada en la reglamentación, mucho más que en otros países de nuestro entorno, mismo comparado con aquellos que también herederos de la tradición administrativa francesa. Esa necesidad de xuridificación es también una consecuencia directa del enfoque regulador y codificador de la acción exterior de la Ley de Acción y Servicio Exterior del Estado (LAESE) Ley 2/2014, de 25 de marzo. Ley que en vez de generar una oportunidad de buscar sinergias entre los diferentes actores del conjunto del Estado en el exterior intenta con su codificación más bien restringir el espacio de esta acción exterior por otras entidades ajenas al gobierno central. Una oportunidad perdida (García Pérez, 2014; Pazos-Vidal, 2017) , y que como consecuencia fuerza a las Comunidades Autónomas a adoptar el mismo enfoque al fin de dar seguridad jurídica a sus actos en el exterior hasta un grado que en otro contexto no sería preciso. Concertación de la Acción Exterior: Resulta muy oportuno la consideración de los diferentes actores autonómicos con proyección exterior como el caso del Consejo de la Cultura Gallega, que mismo tiene una estrategia específica. Del mismo modo, que en otro contexto se habla de la necesidad de generar una “cultura de defensa” en Galicia es preciso generar una “cultura de la acción exterior”. Esto es particularmente necesario dado el grado comparativamente amplio de conexión con el exterior, comprensible por nuestra historia, mas aun así muy superior a lo que sería esperable habida cuenta de nuestro nivel de desenrollo económico y las opciones políticas mayoritarias de la sociedad gallega. Ahora se bien este proyecto de Ley hace un bueno ejercicio descriptivo, falta a la hora de incentivar por la vía normativa una mayor osmose entre los diferentes actores gallegos de la acción exterior. La inclusión Fundación Galicia Europa (FGE) es comprensible en este proyecto de Ley dadas las inercias organizativas de nuestra acción exterior pero resulta un organismo obsoleto desde la sentencia STC 165/1994 de 26 de mayo, permite que los gobiernos autonómicos dispongan de representación oficiales en el extranjero en el campo de sus competencias y siempre que no violen la competencia exclusiva estatal de relación exteriores del art. 149.1.3 CE. En estos treinta años de existencia, la Fundación ha ejercido de representación oficiosa del gobierno gallego en Bruselas, de oficina de proyectos europeos, de oficina de información europea, de financiado de estudios y becas en asuntos europeos, de editorial de textos y estudios europeos, de oficina de información europea en Galicia y de promotor de la integración europea entre la ciudadanía. Demasiados objetivos lo que no casa para ser quien de responder eficazmente a intereses contradictorios: a veces hay que ir en contra de las decisiones de la UE lo que no cuaja con su misión fundacional de promoverá agenda de la Comisión Europea en Galicia. El autor, tense mostrado repetidamente a favor de su disolución (vid. Cancela Outeda, 2011) y de la creación de una Delegación oficial del Gobierno Gallego en Bruselas. Siendo esta una decisión política, si se menciona en el comentario la este proyecto de ley es porque la FGE formalmente es un organismo no de la Xunta (que es de lejos el principal financiador) sino una entidad que aglutina, o aglutinaba a las principales entidades públicas o parapúblicas (Diputaciones, Cajas) con un interés en el exterior. Si bien este enfoque corporativista de la FGE siempre fue una cobertura para no violentar la jurisprudencia constitucional previa a 2004 (por otra parte no tan diferente a la de los constitucionales, alemán, austríaco e italiano de esa época, Pazos-Vidal, 2019) la concertación no solo a nivel estratégico ( como en el Consejo de Acción Exterior de Galicia) sino a nivel operativo sigue a ser una de los grandes defectos de nuestro ecosistema de acción exterior gallega. Hay que tener en cuenta modelos exitosos de concertación de los diferentes actores públicos, de la sociedad civil y privados (Principio de Partenariado o Asociación, como se define en el Derecho derivado de la UE) de nuestro entorno que existen y complementan la existencia de una representación con totales garantías de oficialidad ante las institución europeas. Citamos en este ejemplo casos como el neerlandés (Europa Decentraal, organismo público que asesora a las entidades públicas del país en la aplicación del Derecho Europeo), flamenco (VLEVA es un organismo de concertación de los diferentes actores flamencos hacia UE, a pesar de que la sede de las institución esté en Bélgica y la región flamenca es junto con las otras dos belgas las únicas en Europa en disfrutar competencias propias de acción exterior en base de la doctrina “in foro interno, in foro externo”) o Escocés, donde el gobierno autónomo sin tener competencias actúa en la UE al amparo de pero separado de la representación (en adelante, Misión) del Reino Unido ante la UE (modelo Finlandés con Aland, Danés con las Feroe y Portugal con Azores y Madera) ampara mediante del organismo equivalente al IGAPE, el consorcio Scotland Europa, uno de los actores subestatais más activos en Bruselas pues tradicionalmente ha aglutinado todas las fuerzas vivas de Escocia deseosas de influenciar de una manera coordenada las institución europeas. Por tanto sería útil emendar este proyecto de ley para crear un mecanismo de concertación que vaya del estratégico al operativo, como nos casos anteriores. En este censo resulta sorprendente dado el enfoque omnicomprensivo desde proyecto de Ley que no se mencione apenas el Consejo de Acción exterior, remitiéndose al decreto de su creación. Al otro lado de eso el enfoque corporativista (en el sentido que se le da en el campo de las políticas públicas, no en su concepción coloquial) el dicho Consejo resulta insuficiente como entidad de concertación entre los diversos intereses gallegos, pues muchos de ellos no están representados. Una concertación de la Acción Exterior tiene que contar por ejemplo con entidades de reconocida trayectoria en el exterior como el IGADI, aquellos expertos y centros universitarios o de la EGAP también involucradas en el campo exterior, y como no aquellas empresas y entidades gallegas que poseen una amplia presencia en el exterior. Comentario al Capítulo I Participación de Galicia en los asuntos de la Unión Europea los artículos Artículo 27. Participación de la Comunidad Autónoma de Galicia en la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), Artículo 28. Del tratamiento de los asuntos europeos en las conferencias sectoriales Artículo 29. Grupo de trabajo de asuntos europeos y acción exterior. Este capítulo adolece de una descripción excesivamente simplista de las tareas de la Comunidad Autónomas en estos organismos. Toda vez que este proyecto de Ley tiene 154 páginas y mezcla disposiciones jurídicas con otras fundamentalmente programáticas sería de esperar una mejor descripción del detalle y naturaleza de esa participación, en base a la praxis real dieras organismos poco operativos a la hora de crear una concertación interautonómica y excesivamente favorables a la agenda del ejecutivo central (Colino y Parrado, 2002; Ruíz de Lezama et al., 2015). Si bien no depende de Galicia llegar la eficaces mecanismos colaborativos verbo de la UE cómo puede ser la Conferenza Stato-Regioni italiana o la Landeshaupteutekonferenz austríaca, esta proposición de Ley es una buena oportunidad para desenrollar prácticas que desde la lealtad institucional puedan ser suscritas por las tres fuerzas mayoritarias gallegas. Comentario a la Sección 2. Participación en instituciones y órganos de la Unión Europea, Artículo 30. Consejo de la Unión Europea, Artículo 32. Comités de la Comisión Europea, Artículo 33. Comité Europeo de las Regiones (CDR). Del mismo modo, la brevísima redacción de este articulada, como de los artículos inmediatamente precedentes, no resulta idónea dada la centralidad de la UE para Galicia. Respeto a la participación de los Grupos de Trabajo del Consejo, no se hace que una descripción puramente normativa de la práctica de mínimos existente sin tener en cuenta a praxis real de los métodos de trabajo de estas instituciones, el hecho que ese trabajo está vinculado a la representación rotatoria en las formación del Consejo, la necesaria imbricación con el trabajo de las Conferencias Sectoriales, y sobre todo ignora que el rol de una Comunidad en estos organismos es en representación de todas las Comunidades Autónomas, y por tanto las disposición normativas de este proyecto de Ley tiene que tener en cuenta los mecanismos de colaboración existentes (como por ejemplo la Cooperación entre Oficinas Regionales Españolas, o CORE, que el programa de gobierno de coalición español prometió por cierto formalizar tras casi 20 años de existencia de facto) para evitar como ocurre muy a menudo en la práctica, una dislocación cuando no la rivalidad entre la participación de la QUE en esas formación y la propia representación de esas autonomías en Bruselas. Mención aparte merece el artículo 33, de toda parte insuficiente dado que el representante del Gobierno Gallego en el Comité de las Regiones (dos contando con el suplente y representante habitual, el Director General y hasta 2009 Secretario General de Relaciones Con la Unión Europea) es el único representante oficial de Galicia en las institución Europea. La diferencia de otras de las llamadas Regiones con Competencias Legislativas (Escocia tenía cuatro), Galicia tiene un solo representante (dos se uno de los cuatro nominados por la FEMP es gallego, como es el caso en la actualidad con el alcalde de Vigo), lo cual supone una exigencia superior de rendimiento de cuentas, precisamente la creciente comportamiento del CdR como institución regida por intereses partidarios y no territoriales (Piattoni y Schönlau, 2015) y la enorme cantidad de actos, eventos y dossiers de relevancia para Galicia que el representante de la Xunta tiene la oportunidad de participar directamente. Sorprendentemente no esté previsto ni siquiera el rendimiento de cuentas regular a la Comisión de Asuntos Europeos del Parlamento Gallego, que ni siquiera se menciona a lo largo del Proyecto de Ley. También resulta sorprendente a escasísima mención de este artículo a los mecanismos de planteamiento interno de las respuestas a Dictámenes del Comité de las Regiones (por no hablar de Informes del Parlamento Europeo o solicitudes a su Comisión de Peticiones) cuando existe toda una casuística susceptible de ser codificada, como hizo ya hay más de 20 años el Gobierno Vasco por medio de un reglamento específico. Del mismo modo no se establece en este proyecto de Ley los mecanismos internos de fase descendente del derecho y políticas de la UE, desde la transposición de legislación a la tramitación de expedientes de ayudas de estado, contratación pública, etc. Si bien estos procedimientos deberán estar regrados en otras normas su completa ausencia, siquiera para remitir al ciudadano la esas otras normas, resulta un defecto significativo en la labor codificadora y de transparencia que supone este proyecto de Ley. También en el campo de la intermediación política y la necesaria concertación entre los diferentes actores políticos resulta sorprendente que no se intente crear mecanismos de concertación a nivel político entre la Xunta mediante el Director General-representante del CdR, los Eurodiputados gallegos, alcaldes con agenda exterior propia (eje atlántico, arco atlántico, etc.) y el propio parlamento nombradamente a su Comisión de Asuntos Europeos y la más que notable participación de la cámara gallega en la Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales de la UE (CALRE), que por cierto ni se menciona en el Proyecto de Ley a pesar del alta representación de la Comunidad Autónoma que el parlamento hace oficiosamente en el exterior por medio de esta asociación interparlamentaria. Consideraciones finales A pesar de que haya que saludar, efusivamente, la presentación de este Proyecto de Ley, en los tiempos que corren y dado el clima interno e internacional alejado de la Europa de las Regiones (Pazos-Vidal, 2020) no deja de ser un hito importante. Ahora bien, dado que esta extensa propuesta legislativa tiene un carácter tan normativo como programático resulta sorprendente que no se intente avanzar en la definición de objetivos básicos de la acción exterior de Galicia que sean más precisos y susceptibles de suscitar un consenso entre las fuerzas representadas en esta cámara. Las sucesivas estrategias de Acción Exterior de Galicia ya adolecían de un contenido excesivamente programático y general que en buena parte sigue presente en este proyecto de Ley. Antes al contrario, este proyecto de Ley tiene que avanzar en marcar de una manera más preciso los criterios y metodologías, indicadores, definición de prioridades semestrales, anuales, de legislatura, evaluación de rendimiento, asignación de recursos que debe seguir una renovada Estrategia de Acción Exterior como la propia praxis de la acción exterior de Galicia.

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